018年7月5日，由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院主辦、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院承辦，北京零點(diǎn)有數(shù)數(shù)據(jù)科技股份有限公司支持的“2018績(jī)效預(yù)算比較研究國(guó)際研討會(huì)”在北京召開，吸引近百名國(guó)內(nèi)外的財(cái)政領(lǐng)域研究者和實(shí)踐者對(duì)績(jī)效預(yù)算理論與實(shí)踐的相關(guān)前沿問(wèn)題開展廣泛的交流和研討。

會(huì)場(chǎng)現(xiàn)場(chǎng)剪影

零點(diǎn)有數(shù)董事長(zhǎng)袁岳博士在論壇上做題為“績(jī)效與預(yù)算的分離與結(jié)合”主旨演講，基于對(duì)中國(guó)預(yù)算績(jī)效多年的實(shí)踐探索和系統(tǒng)思考，以個(gè)人減肥的預(yù)算安排和績(jī)效實(shí)踐切入，風(fēng)趣而深刻地剖析了績(jī)效預(yù)算當(dāng)前面臨的困境和財(cái)事分離的表現(xiàn)，并提出相應(yīng)的解決思路。

零點(diǎn)有數(shù)董事長(zhǎng)袁岳博士做主旨演講

袁岳博士在演講中提出三個(gè)核心問(wèn)題。

第一個(gè)核心問(wèn)題是：績(jī)效預(yù)算中的績(jī)效如何定義。

績(jī)效預(yù)算在很多同仁的頭腦里面是分開的，績(jī)效是績(jī)效，預(yù)算是預(yù)算；個(gè)別同仁雖然把績(jī)效預(yù)算放在一起，但是沒(méi)有聯(lián)系起來(lái)，同樣存在問(wèn)題。

一是，預(yù)算安排的優(yōu)先順序是以領(lǐng)導(dǎo)注意力為導(dǎo)向，而不是以老百姓關(guān)注點(diǎn)為導(dǎo)向的。

領(lǐng)導(dǎo)在視察中談的問(wèn)題，在預(yù)算安排中的優(yōu)先級(jí)就會(huì)馬上提升。我們研究發(fā)現(xiàn)，老百姓非常關(guān)心食品安全，農(nóng)藥殘留超標(biāo)在國(guó)內(nèi)很多城市還存在，但領(lǐng)導(dǎo)還沒(méi)有著重談到這個(gè)問(wèn)題，就不能像營(yíng)商環(huán)境、美麗中國(guó)、廁所革命等工作一樣成為部委和地方財(cái)政預(yù)算優(yōu)先安排的支出領(lǐng)域。

二是，預(yù)算安排的最佳實(shí)踐缺乏足夠的對(duì)比方案。

政府確定了預(yù)算安排的優(yōu)先領(lǐng)域，接下來(lái)就需要考慮支出方式的選擇，但是我們通常缺乏最佳實(shí)踐的選擇方案，沒(méi)有上策、中策、下策的計(jì)算方式，同樣沒(méi)有上上策、上中策、上下策的選擇對(duì)比。比如，各地方積極響應(yīng)“廁所革命”的重要指示，新建了大量的公共廁所，這種方式投入大、維護(hù)成本高。巴黎、倫敦等國(guó)外主要城市很少建公共廁所，是通過(guò)開放廁所而非新建獨(dú)立公共廁所的方式來(lái)推進(jìn)廁所文明。實(shí)際上，我國(guó)的經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)所密度比國(guó)外大，通過(guò)建立分級(jí)補(bǔ)貼機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)開放商業(yè)空間廁所，政府給予明確標(biāo)識(shí)繪制“如廁地圖”等措施，減少財(cái)政投入的同時(shí)為商家吸引客源，做到互惠雙贏。

三是，績(jī)效目標(biāo)設(shè)定不夠科學(xué)。

預(yù)算目標(biāo)的設(shè)定有主觀的滿意度，也有客觀的達(dá)標(biāo)度和超標(biāo)度，還有解決問(wèn)題的衍生度，但大部分的績(jī)效目標(biāo)的內(nèi)容和指標(biāo)并不科學(xué)，沒(méi)有完全達(dá)到“可定義、可解釋、可選擇、可度量、可公開”五個(gè)“可”的要求。

四是，績(jī)效評(píng)估設(shè)計(jì)存在缺陷。

我們很多績(jī)效評(píng)估主要是以報(bào)告數(shù)據(jù)為主，由于報(bào)告者的偏好會(huì)導(dǎo)致較大的誤差，當(dāng)前還沒(méi)有很好把行為痕跡數(shù)據(jù)和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)納入到評(píng)估體系當(dāng)中。比如我們知道北京有霧霾，但不清楚霧霾是怎么來(lái)的，哪些渠道的影響更大。實(shí)際上，如果應(yīng)用傳感器的技術(shù)，我們就能夠?qū)崟r(shí)地監(jiān)測(cè)不同渠道的排放情況，進(jìn)而對(duì)霧霾實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)控制。另外，我們當(dāng)前的評(píng)估主要依靠專家，同樣存在較大的主觀性。

第二個(gè)核心問(wèn)題是：除了績(jī)效以外，還有哪些因素影響到預(yù)算。

預(yù)算的安排和實(shí)施與政府人員密切相關(guān)。一方面，有些預(yù)算的安排是需要根據(jù)所需人員的數(shù)量來(lái)測(cè)算的，而不是根據(jù)事情來(lái)安排的。

舉個(gè)例子，政務(wù)服務(wù)需要很多窗口服務(wù)人員，財(cái)政部門是根據(jù)窗口服務(wù)人員的數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)安排預(yù)算的，但是如果窗口服務(wù)人員的服務(wù)效率提高了，比如五分之一的人員就勝任了所有的工作，那么其他五分之四的人員怎么辦呢？實(shí)際上效率越高，需要的人員就越少，但是在當(dāng)前的預(yù)算制度下安排的預(yù)算就越少；效率不高，需要人越多，反而得到更多的預(yù)算，這種現(xiàn)象與改革趨向是相違背的。目前政府人員的配備和工作量標(biāo)準(zhǔn)不夠明確。我們國(guó)家的政府很大，甚至我們一個(gè)縣區(qū)的政府比有些國(guó)家的州政府還要大。因此，我們的政府需要配套多少人員，人員的工作量是多少顯得非常重要，但是定員標(biāo)準(zhǔn)和工作量標(biāo)準(zhǔn)缺乏相應(yīng)依據(jù)。

另一方面，政府人員的專業(yè)素養(yǎng)跟不上前沿創(chuàng)新的發(fā)展要求。

我們現(xiàn)在公共行政領(lǐng)域有很多前沿的改革和創(chuàng)新，比如城市大數(shù)據(jù)中心、智慧城市、城市營(yíng)商環(huán)境等，已經(jīng)超出很多政府人員的專業(yè)和能力范圍。很多地方政府根據(jù)中央的指示在掛牌做大數(shù)據(jù)，但很多地方掛了牌沒(méi)有人或者不知道干什么事情，安排了預(yù)算，但沒(méi)有相應(yīng)的績(jī)效表現(xiàn)。

第三個(gè)核心問(wèn)題是：預(yù)算是如何影響到績(jī)效的。

我們用數(shù)據(jù)來(lái)比較分析，可以發(fā)現(xiàn)不同的預(yù)算安排有非常不同的結(jié)果。有的花了一樣的錢，事情干了，但干出了不同的效果；有的錢花的很多，事情沒(méi)干好；有的錢花的很少，事情干的挺好；有的花了錢，但事都沒(méi)有干出來(lái)。

比如，很多地方對(duì)雙創(chuàng)企業(yè)給予普惠性的財(cái)政補(bǔ)貼，變成了一種撒胡椒面的關(guān)愛，很多企業(yè)不一定需要也得到補(bǔ)貼。選擇性的補(bǔ)貼很多需要大家去申請(qǐng)，但是很多時(shí)候宣傳沒(méi)做好，很多符合條件且也有需求的人并不知道有這樣的政策。實(shí)際上，很多地方有補(bǔ)貼政策，我們發(fā)現(xiàn)得到政府補(bǔ)貼的服務(wù)業(yè)企業(yè)在過(guò)去十多年沒(méi)有良好的表現(xiàn)，而這個(gè)城市脫穎而出、蓬勃發(fā)展的很多服務(wù)業(yè)企業(yè)是沒(méi)有得到補(bǔ)貼的。這些補(bǔ)貼很少對(duì)行業(yè)的發(fā)展發(fā)揮積極的作用，反而催生了政府補(bǔ)貼的產(chǎn)業(yè)鏈。

以上這些問(wèn)題都可以歸結(jié)為財(cái)事的分離化：預(yù)算安排管理者和受益對(duì)象分離、設(shè)計(jì)和結(jié)果分離、預(yù)算和績(jī)效分離。

我們長(zhǎng)期習(xí)慣了分離，這種分離造成了信息的不對(duì)稱。我們提出的解決方案是財(cái)事的一體化，本質(zhì)上是預(yù)算和績(jī)效的結(jié)合，我們呼吁有更多的財(cái)政部門關(guān)注數(shù)據(jù)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理，通過(guò)歷史支出數(shù)據(jù)確定預(yù)算安排依據(jù)，固化支出數(shù)據(jù)痕跡，以問(wèn)題為導(dǎo)向，預(yù)算與問(wèn)題解決產(chǎn)生有機(jī)鏈接，通過(guò)大數(shù)據(jù)的方式解決信息的不對(duì)稱性，更科學(xué)設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)估體系，通過(guò)采集更加多元的數(shù)據(jù)，準(zhǔn)確評(píng)估預(yù)算績(jī)效結(jié)果，績(jī)效對(duì)預(yù)算產(chǎn)生關(guān)聯(lián)和影響，讓財(cái)政管理從管理收支走向管理數(shù)據(jù)，研發(fā)財(cái)政收支算法和智能應(yīng)用模塊。

使得財(cái)政的安排和支出做到有數(shù)據(jù)依據(jù)、有數(shù)據(jù)痕跡、有數(shù)據(jù)反饋和有數(shù)據(jù)實(shí)證。